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Osservazioni a prima lettura sulla Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza 2019

Osservazioni a prima lettura sulla Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza 2019
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    OSSERVATORIO COSTITUZIONALE 132 OSSERVATORIO COSTITUZIONALE Codice ISSN: 2283-7515 Fasc. 6/2019 Data: 3 dicembre 2019   Osservazioni a prima lettura sulla Nota di aggiornamento al Documento di  Economia e Finanza 2019   di   Luca Bartolucci  –  Assegnista di ricerca in Diritto pubblico nella LUISS Guido Carli di Roma  A BSTRACT : The paper analyzes one of the most important passages of the annual cycle of policy coordination, in particular the document that starts the national budget semester (Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza 2019, NADEF). At first, the recent history of Italian public accounts is traced through the point of view of Euro-national budget procedures: in  particular, the reconstructed path is the one that starts from NADEF 2018, passes from the dialogue  between government and European institutions until the approval of the budget law for 2019 and finally reaches order n. 17 of 2019 of the Italian Constitutional Court. Secondly, a series of reflections are made on the qualitative and quantitative contents of the NADEF, in particular with regard to the phenomenon of the stiffening of the State budget. The Draft Budgetary Plan and the failure to comply with the debt rule are then taken into consideration. Finally, the contribution closes with some considerations on the return to a ‘political’ Minister of the economy. S OMMARIO : 1. Premessa. – 2. L’antefatto: il semestre nazionale 2018 fino all’ordinanza n. 17 del 2019 della Corte costituzionale. – 3. Qualche considerazione sui contenuti (quantitativi e qualitativi) della NADEF 2019. – 4. Il percorso di avvicinamento all’MTO e il mancato rispetto !  Lavoro sottoposto a referaggio secondo le linee guida della Rivista.    OSSERVATORIO COSTITUZIONALE 133 della regola sul debito. – 5. Il  Draft Budgetary Plan , il disegno di legge di bilancio e il decreto-legge ‘fiscale’. – 6. Qualche considerazione conclusiva su un dato di contesto: il ritorno ad un Ministro dell’economia ‘politico’. 1. Premessa Il 30 settembre 2019 il Consiglio dei Ministri ha approvato la Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza (d’ora in avanti: NADEF), la cornice – quantitativa e qualitativa  – entro la quale viene redatto il progetto di legge di bilancio per il 2020, nonché primo documento ufficiale del c.d. ‘semestre nazionale’ di bilancio, ultima fase del c.d. ‘calendario comune di  bilancio’, del quale la NADEF rappresenta uno degli snodi fondamentali. Come si notava già in occasione della NADEF 2018, che pure era stata preparata da un governo sorretto da una maggioranza parlamentare molto diversa rispetto all’attuale (sebbene guidato dallo stesso Presidente del Consiglio dei Ministri), quello che sembra emergere, in sede di prima analisi, è che la ‘protezione politica’ interna dei principi costituzionali di equilibrio di bilancio e di sostenibilità del debito pubblico ha, sostanzialmente e almeno per il momento, fallito, nonostante tutti gli ‘argini’ che erano stati costruiti intorno ai due criteri 1 . Infatti, nonostante un governo sostanzialmente meno ‘euro-scettico’, i saldi di finanza pubblica sono previsti in peggioramento, con l’importante attenuante, tuttavia, di trovarsi in un momento nel quale le stime previsionali sulla crescita (mondiale, europea e italiana 2 ) sono peggiorate in modo deciso 3 . 1  Sia consentito un rinvio L. B ARTOLUCCI , Osservazioni sparse sulla Nota di aggiornamento al Documento di  Economia e Finanza 2018 , in  Forum dei quad. cost  ., 16 ottobre 2018. 2  Da ultimo, v. le previsioni del Fondo Monetario Internazionale: International Monetary Fund, World Economic Outlook. Global Manufacturing Downturn, Rising Trade Barriers , ottobre 2019. 3  Il Documento di Economia e Finanza deliberato dal governo Conte I prevedeva una crescita del prodotto interno lordo dello 0,2% per il 2019 e dello 0,8% nel 2020. La NADEF 2019, invece, prevede che nel 2019 la crescita del Pil sia dello 0,1% e che nel 2020 sia dello 0,6%. Si segnalano, al ribasso, le previsioni del Fondo Monetario Internazionale; International Monetary Fund, World Economic Outlook  , cit., p. 10. Secondo tali previsioni la crescita italiana per il 2019 sarà dello 0,0% e quella del 2020 dello 0,5%. Da ultimo sono arrivate le previsioni macroeconomiche autunnali della Commissione europea che hanno rivisto ancora al ribasso la crescita dell’Italia nel 2020. European Commission,  European Economic Forecast,  Autumn 2019, institutional paper 115, spec. p. 96: “ in 2020, real GDP is set to rise by 0.4%, thanks in part to the presence of two more working days. In 2021, real output is expected to grow at 0.7%,  slightly above potential  ”.    OSSERVATORIO COSTITUZIONALE 134  Nel contributo si ripercorre la storia recentissima dei conti pubblici italiani attraverso il punto di vista delle procedure euro-nazionali di bilancio 4 : in particolare, il percorso ricostruito è quello che  parte dalla NADEF 2018, passa dal dialogo tra governo e istituzioni europee fino all’approvazione della legge di bilancio per il 2019 e giunge infine all’ordinanza n. 17 del 2019 della Corte costituzionale italiana, nella quale la stessa Corte ha notato come “la lunga interlocuzione con le istituzioni dell’Unione europea ha portato a una rideterminazione dei saldi complessivi della manovra economica in un momento avanzato del procedimento parlamentare e ha comportato un’ampia modificazione del disegno di legge iniziale” 5 . In un secondo momento si analizzeranno i contenuti quantitativi e qualitativi della NADEF 2019 e, in particolare, si porrà l’accento sull’indebitamento netto e sulle coperture – poco realistiche, o quantomeno diffusamente giudicate tali – che sono state delineate nel documento economico-finanziario. Alla luce di tali contenuti si concentrerà l’attenzione sulle modifiche al percorso di avvicinamento all’Obiettivo di Medio Termine (  Medium-Term Budgetary Objective ; d’ora in avanti: MTO) e, in particolare, sulla regola del debito, il cui mancato rispetto stava per provocare, solo pochi mesi fa, l’apertura di una procedura per disavanzo eccessivo (alla quale l’Italia era 4  Proprio le vicende della recente approvazione della legge di bilancio per il 2019 hanno infatti anzitutto confermato il carattere euro-nazionale del procedimento di bilancio. In questi termini G. R  IVOSECCHI ,  Manovra di bilancio 2019: la rientrata procedura di infrazione per debito eccessivo , in Quad. Cost  ., n. 1, 2019, p. 155. Sulle procedure euro-nazionali cfr. A. M ANZELLA  e N. L UPO  (a cura di),  Il sistema parlamentare euro-nazionale. Lezioni , Torino, 2014; N. L UPO  e G. P ICCIRILLI , The Italian Parliament and the New Role of National Parliaments in the European Union , in The  Italian Parliament in the European Union , a cura di I D ., Oxford, 2017, p. 1 s. In generale, si possono definire i  procedimenti euro-nazionali come procedure disciplinate in parte da norme europee, in parte da norme statali e nelle quali sono coinvolte sia istituzioni europee, sia nazionali. In particolare, la procedura di bilancio euro-nazionale può essere intesa in due sensi differenti: infatti, in primo luogo vi è una distinzione tra semestre europeo e semestre nazionale. Il primo che si snoda lungo i primi sei mesi dell’anno e il secondo negli ultimi sei. Il semestre nazionale è  pesantemente condizionato dal dibattito e dagli scambi tra istituzioni europee e istituzioni nazionali che si sono avuti nel semestre europeo. Ma c’è anche un altro modo di intendere lo stesso semestre europeo come procedura euro-nazionale. Infatti, anche durante questa prima fase del calendario comune dei bilanci, vi è uno scambio tra istituzioni europee e istituzioni nazionali, e non ci si limita ad un’opera delle sole istituzioni europee. Quindi procedure euro-nazionali si possono intendere in questo duplice senso: da una parte come rapporto di comunicazione continua tra istituzioni europee e nazionali che mira a co-determinare le politiche economiche nel semestre europeo, dall’altra come condizionamento che subiscono le politiche economiche nel semestre nazionale una volta che devono essere messe in atto. 5   Considerato in diritto  n. 4.4.    OSSERVATORIO COSTITUZIONALE 135 scampata solo grazie al pacchetto di misure composto dal decreto-legge sui saldi di finanza  pubblica n. 61 del 2019 6  e dal disegno di legge di assestamento del bilancio 2019 7 ). Sembra poi appena il caso di sottolineare come, in assenza di ricavi da privatizzazioni e altri  proventi finanziari, a fine 2019 il rapporto debito pubblico/Pil raggiungerà il 135,7% 8 . Come ha sottolineato la Banca d’Italia in audizione sulla NADEF presso le Commissioni congiunte Bilancio di Camera e Senato l’8 ottobre 2019, è di prima evidenza quanto sia importante, per un Paese in cui il debito pubblico rappresenta uno dei principali fattori di fragilità, assicurare che la variazione di questo indicatore abbia quantomeno il segno giusto (quello negativo). In un momento, peraltro, nel quale i tassi nominali sono estremamente bassi: situazione che dovrebbe essere “sfruttata per mettere il rapporto tra debito e prodotto su un sentiero di durevole discesa” 9 . Infine, il contributo si chiude con qualche considerazione su un elemento di contorno riguardante il sistema politico-istituzionale: ci si riferisce, in particolare, al ritorno ad un Ministro dell’economia ‘politico’, dopo che questo ruolo era stato per larghissima parte degli ultimi vent’anni in mano a figure caratterizzate da uno spiccato profilo ‘tecnico’. Si tratta di un cambiamento di notevole importanza, potenzialmente foriero di rilevanti conseguenze. 2. L’antefatto: il semestre nazionale 2018 fino all’ordinanza n. 17 del 2019 della Corte costituzionale Partendo dalla NADEF, è bene ricordare che questa 10  è uno strumento introdotto nell’ordinamento italiano dalla legge n. 362 del 1988, reso obbligatorio dall’art. 2 della legge n. 39 6  Convertito, senza modificazioni, dalla legge 1 agosto 2019, n. 85. Il decreto-legge n. 61 del 2019 fa parte dell'insieme di misure adottate nell’ambito della negoziazione avviata dal Governo italiano con la Commissione europea in merito al rispetto della regola del debito pubblico del Patto di Stabilità e Crescita per l'anno 2018. 7  Approvato definitivamente dalla Camera il 25 settembre 2019 e divenuto la legge 1 ottobre 2019, n. 110. 8  European Commission,  European Economic Forecast,  Autumn 2019, cit., p. 97: “  Italy’s debt-to- GDP ratio is  forecast to increase from 134.8% in 2018 to 137.4% in 2021, due to the weak nominal GDP growth and a deteriorating  primary balance ”. 9  Senato della Repubblica, Audizione preliminare all’esame della Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2019, testimonianza del Vice Direttore Generale della Banca d’Italia Luigi Federico Signorini, Commissioni riunite 5a del Senato della Repubblica (Programmazione economica e bilancio) e V della Camera dei Deputati (Bilancio, Tesoro e Programmazione), 8 ottobre 2019. 10  Con la NADEF vengono aggiornate le previsioni economiche e di finanza pubblica in base ai dati ottenuti tra la  presentazione del DEF e la Nota, nonché gli obiettivi programmatici, tenendo conto delle Raccomandazioni specifiche    OSSERVATORIO COSTITUZIONALE 136 del 2011 e divenuto vieppiù importante con il progressivo strutturarsi del c.d. ‘calendario comune di  bilancio’ 11 , ovvero quel complessivo procedimento euro-nazionale che ha lo scopo di coordinare, attraverso un serrato dialogo tra istituzioni europee e nazionali, l’indirizzo politico-finanziario degli Stati membri con il Patto di Stabilità e Crescita, realizzando altresì “un rafforzamento delle sinergie grazie a un più facile coordinamento delle politiche tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro nonché […] che le raccomandazioni di Consiglio e Commissione siano adeguatamente integrate nella procedura di bilancio degli Stati membri” 12 . Obiettivo del calendario comune di bilancio è, in sostanza, quello di passare da un controllo ex post   a un controllo reciproco preventivo fra gli Stati e con le istituzioni UE. In questo dialogo, come primo atto della parte ‘nazionale’ del calendario comune di bilancio, si inserisce la NADEF. In particolare, la legge n. 163 del 2016, che modifica l’art. 10- bis  della legge n. 196 del 2009 (legge di contabilità pubblica), prevede che la NADEF debba indicare i principali ambiti di intervento della manovra per il triennio di riferimento, con una sintetica illustrazione dei relativi effetti finanziari sulle ‘voci’ di entrata e di spesa ai fini del raggiungimento degli obiettivi  programmatici. Questa disposizione è volta proprio “a rafforzare il raccordo tra i targets  di finanza  pubblica concordati in sede europea e la manovra di bilancio, nel quadro della complessa interrelazione tra autorità nazionali ed europee che si sviluppa in corso d’anno secondo le tempistiche stabilite dal calendario comune di bilancio” 13 . La legge n. 163 del 2016, tra le altre cose, ha anche modificato la tempistica di presentazione e di esame dei documenti economici, a  partire da quelli programmatici (Documento di Economia e Finanza, DEF, e relativa Nota di  per Paese approvate dal Consiglio dell’Unione europea sul Programma di Stabilità e sul Programma Nazionale di Riforma. Nella NADEF sono anche fissati gli obiettivi di saldo netto da finanziare per il bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale. 11  Il c.d. “semestre europeo”, istituito in risposta alla crisi economico-finanziaria dall’art. 2- bis  del regolamento (CE) n. 1466/1997 come modificato dal regolamento (UE) n. 1175/2011 (uno dei regolamenti del Six-Pack  ). Sul semestre europeo, cfr., almeno, K.A. A RMSTRONG , The New Governance of EU Fiscal Discipline , in  European Law Review , n. 5, 2013, p. 601 s.; D.A. C APUANO  e E. G RIGLIO ,  La nuova  governance economica europea. I risvolti sulle procedure  parlamentari italiane , in  Il sistema parlamentare euro-nazionale , cit., p. 227 s., spec. 231 s. 12  Così il Considerando  n. 12 del Regolamento (UE) N. 473/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013 sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio e  per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro. 13  In questi termini M. N ARDINI ,  La legge n. 163 del 2016 e le prime prassi applicative della nuova legge di bilancio , in  Diritto pubblico , n. 2, 2017, pp. 515 s., spec. p. 521.
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